Navigation principale

Navigation dans Travaux parlementaires

Faire une autre recherche

Vous êtes dans : Accueil > Travaux parlementaires > Vote du projet de loi sur la décentralisation et les métropoles > Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles : intervention de Jean Germain

Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles : intervention de Jean Germain

Thématique : Collectivités territoriales

Date : 30 mai 2013

Type de contenu : Intervention

M. Jean Germain,  rapporteur pour avis de la commission des finances :

 Monsieur le président, mesdames les ministres, mes chers collègues, en préambule, je reprendrai la dernière phrase du rapporteur M. Vandierendonck, qui, après avoir exposé la position de la commission des lois sur le présent texte, avait ajouté : « Avec quel budget ? »

En tant que maire et président d’une agglomération, j’aurais beaucoup à dire, certainement comme d’autres, sur le fond du projet de loi. Mais partageant à 100 % les propos de René Vandierendonck, j’aborderai directement les dispositions financières ou ayant des incidences financières.

Comment peut-il en être autrement alors que, chaque jour, la question des finances publiques est abordée dans notre pays ? Comment peut-il en être autrement alors que de nombreuses collectivités territoriales ne savent plus comment préparer leur budget ? Comment peut-il en être autrement eu égard aux annonces qui sont faites sur la restriction de l’aide de l’État aux collectivités territoriales dans les années à venir ?

La commission des finances a souhaité se saisir pour avis des dispositions financières ou ayant des conséquences financières.

Premièrement, j’aborderai l’achèvement de la carte intercommunale francilienne

L’article 10 du projet de loi prévoit la couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre de l’ensemble des départements de la petite couronne francilienne, qui n’étaient pas concernés par la loi de 2010 de réforme des collectivités territoriales. Le projet de loi prévoyait que ces EPCI regroupent au moins 300 000 habitants ; la commission des lois a abaissé ce seuil à 200 000. Il prévoyait également un seuil minimum de 200 000 habitants pour les EPCI de la grande couronne inclus dans le périmètre de l’aire urbaine de Paris ; cette condition a également été supprimée par la commission des lois.

L’achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France va entraîner une hausse de la dotation d’intercommunalité comme cela a été le cas pour l’achèvement de la carte intercommunale dans le reste de la France. On peut évaluer cette hausse à 75 millions d’euros, lissée sur les années 2015 et 2016.

En ce qui concerne la péréquation, l’achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France pourrait avoir un impact sur le Fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France. En tout état de cause, celui-ci serait limité. Quant aux conséquences sur le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, elles n’ont pu être évaluées, du fait du trop grand nombre d’inconnues pesant sur la future carte intercommunale.

Deuxièmement, j’évoquerai la création de Grand Paris Métropole. L’article 12 du projet de loi crée un établissement public, dénommé « Grand Paris Métropole », comprenant la ville de Paris et « les établissements publics de l’unité urbaine de Paris ».

Concernant le financement de cet établissement, il est prévu qu’il disposera « des ressources que lui attribuent ses membres, d’une dotation de fonctionnement et d’un fonds d’investissement métropolitain conformément aux dispositions qui seront fixées par une loi de finances ».

Le Gouvernement n’a pu me présenter une évaluation du montant à financer, dans la mesure où celle-ci suppose une connaissance de l’étendue des compétences exercées.

 

 Pour ce qui est des contributions des membres, elles devraient être fixées dans les statuts de Grand Paris Métropole.

 Ensuite, s’agissant de la dotation de fonctionnement, le directeur général des collectivités locales m’a assuré qu’elle n’était pas assimilable à la dotation globale de fonctionnement, dans la mesure où Grand Paris Métropole ne sera pas un EPCI à fiscalité propre mais relèvera de la catégorie des syndicats mixtes.

 Ces crédits ne formeront donc pas une dotation d’intercommunalité et n’entraîneront pas une augmentation de la dotation d’intercommunalité de l’ensemble des EPCI. Ils n’entreront pas non plus dans le périmètre de l’enveloppe normée.

Enfin, il est prévu que la métropole de Paris bénéficie d’un fonds d’investissement métropolitain. Le Gouvernement n’a pu m’indiquer précisément l’objet de ce fonds et ses modalités de financement. Il pourrait s’agir d’un fonds financé localement, par les collectivités concernées, mais il n’est pas exclu qu’il soit, au moins en partie, abondé par l’État.

 Mes chers collègues, sur cet article, la commission des finances vous proposera un amendement de précision.

Troisièmement, je traiterai du fonds de péréquation des départements franciliens.

L’article 14 du présent projet de loi tendait, à l’origine, à créer un fonds de péréquation propre aux départements de la région d’Île-de-France, doté de 60 millions d’euros.

La commission des lois, et je l’en remercie, a délégué à la commission des finances l’examen de cet article au fond. Néanmoins, « à titre conservatoire [et] afin de marquer sa nette opposition aux modalités du fonds », elle a supprimé l’article 14 !

 Pour sa part, la commission des finances a considéré que le principe d’une péréquation propre à l’Île-de-France se justifiait, du fait des grandes inégalités qui y règnent.

 

 Toutefois, les modalités proposées par le Gouvernement n’étaient pas acceptables : le déséquilibre entre critères de ressources et de charges conduisait à ce qu’un seul département bénéficie de près des trois quarts des versements du fonds.

La commission des finances a également estimé que l’examen de cette question pourrait utilement être reporté en loi de finances, ce qui permettra de connaître les résultats du groupe de travail entre l’État et les départements sur le financement des allocations de solidarité,…

. … et de faire en sorte qu’une véritable concertation entre les départements concernés ait lieu.

 

 La commission des finances a donc souscrit à la suppression de cet article.

Quatrièmement, je me pencherai brièvement sur le quartier de la Défense.

Les articles 18 et 19 du présent texte visent à régler les conséquences des relations conflictuelles entre deux établissements publics compétents sur le site de La Défense. La question qui a intéressé la commission des finances est celle de la répartition, entre ces deux établissements, des frais de remise en état des biens. En effet, dans sa rédaction actuelle, ce projet de loi tend à mettre ces obligations à la charge des collectivités qui financent l’un des établissements.

Les conséquences financières de ces deux articles n’ayant pas été explicitées, je vous proposerai un amendement prévoyant la remise d’un rapport au Parlement pour l’informer des coûts réels de remises en état du site de La Défense.

Cinquièmement, il convient de s’arrêter sur les métropoles de droit commun, dont l’article 31 vise à modifier le régime de droit commun.

La création des métropoles augmentera le volume de la dotation d’intercommunalité, dans la mesure où certaines communautés d’agglomération deviendront des métropoles et bénéficieront de dotations par habitant plus élevées. La DGCL, la Direction générale des collectivités locales, évalue ce coût à 36 millions d’euros sur la base des seuils prévus par le projet de loi initial, c’est-à-dire en supposant que les communautés d’agglomération concernées deviennent métropoles. Ce coût pèsera sur la dotation de compensation de la DGF des établissements publics de coopération intercommunale.

La commission des lois a rehaussé le seuil démographique à partir duquel un EPCI peut devenir métropole. Il est désormais fixé à 450 000 habitants pour une aire urbaine de 750 000 habitants, ce qui diminue le nombre d’agglomérations éligibles. Elle a également assoupli les conditions exigées pour former une communauté urbaine.

Néanmoins, l’introduction de ces nouvelles dispositions ne devrait pas modifier l’impact financier précédemment estimé, dès lors que les communautés d’agglomération décideraient de devenir métropoles ou communautés urbaines, dans la mesure où leurs dotations d’intercommunalité respectives sont désormais calculées de la même manière.

 

Sixièmement, la métropole de Lyon constitue un point particulier, au sujet duquel la commission des finances s’est saisie de cinq articles. Nous avons examiné ces dispositions avec beaucoup d’attention, considérant qu’il s’agissait du projet le plus abouti et certainement le mieux ficelé, ce travail ayant été accompli – quelle horreur ! – grâce à un accord entre des parties d’origines politiques différentes.

 Il s’agit d’une collectivité territoriale à statut particulier qui remplace la communauté urbaine de Lyon et – sur le territoire de cette dernière – le département du Rhône. La commission des lois a décidé d’avancer la date de sa création du 1er  avril au 1er  janvier 2015.

La création de la métropole de Lyon rend nécessaire l’adaptation des règles fiscales et financières et a pour but de permettre à cette agglomération de bénéficier à la fois des ressources d’un EPCI à fiscalité propre de type métropole et des ressources d’un département.

Néanmoins, les recettes et dépenses relatives aux compétences départementales exercées par la métropole de Lyon seront identifiées dans un budget annexe, pour lui permettre de participer, au titre de ses seules recettes et dépenses départementales, aux mécanismes de péréquation départementaux.

La création de cette métropole n’entraînera pas de coût supplémentaire au titre de la dotation d’intercommunalité, dans la mesure où Lyon bénéficie déjà du régime des communautés urbaines. Elle nécessite cependant un certain nombre d’ajustements techniques. C’est pourquoi l’article 29 précise que le Gouvernement est habilité à déterminer, par voie d’ordonnance, les règles financières, fiscales et budgétaires applicables à la métropole de Lyon.

En effet, les modalités de répartition de certaines dotations ou impositions départementales entre les deux collectivités ne sont pas fixées dans le présent projet de loi. Faute d’une répartition précise de ces recettes, il est techniquement impossible de calculer les potentiels fiscal et financier des deux nouvelles collectivités. Aussi, la DGCL n’a pu fournir aucune simulation ni hypothèse de travail concernant les effets de la création de cette nouvelle collectivité sur les mécanismes de péréquation départementaux.

Enfin, l’article 20 prévoit les modalités d’évaluation et de compensation des transferts de charges entre la métropole de Lyon et le département du Rhône. Ces compensations visent non seulement à assurer la neutralité budgétaire des transferts mais aussi à éviter tout risque de tutelle d’une collectivité sur l’autre.

Mes chers collègues, la commission des finances vous proposera plusieurs amendements à ce titre, notamment pour faire apparaître clairement certaines recettes de la métropole de Lyon et pour adapter plusieurs dispositions à la nouvelle date retenue par la commission des lois pour la création de cette entité.

L’article 22 du présent texte modifie le code général des impôts : il s’agit d’adaptations techniques permettant à la nouvelle collectivité de bénéficier à la fois des impositions de type intercommunal et départemental.

L’article 29 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives rendues nécessaires par la création de la métropole de Lyon. L’ordonnance en question devra préciser les règles s’appliquant à celle-ci, notamment en matière de finances et de fiscalité locales. En particulier, il est prévu qu’elle fixe les modalités de partage de diverses dotations – la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, ou DCRTP, la garantie individuelle des ressources, etc. – ainsi que les modalités de calcul des potentiels fiscal et financier de la métropole.

La commission des finances vous présentera un amendement tendant à préciser que le financement de tout organisme institué par la loi en conséquence de la création de la métropole de Lyon sera pris en charge exclusivement par les deux collectivités concernées.

Étant donné l’originalité de ce projet de loi et les nouvelles formes de calcul des transferts – notamment avec l’intégration de l’épargne nette, qui constitue une recette extrêmement dynamique, contrairement aux ressources que transfère généralement l’État –, il serait anormal que le ministère ne puisse pas recevoir le plus rapidement possible et en même temps MM. Collomb et Mercier. Cette méthode permettrait évidemment d’avancer plus rapidement. De fait, ce dossier, en tout point exemplaire, mérite d’être traité avec le plus grand soin, car il pourrait servir de modèle à beaucoup d’autres.

Septièmement, j’évoquerai la métropole d’Aix-Marseille-Provence.

L’article 30 du présent texte prévoit la création de cette métropole, issue de la fusion de six EPCI existants.

S’agissant des aspects fiscaux et financiers, une dotation d’intercommunalité dérogatoire et incitative est prévue pour la première année. En effet, il s’agit d’appliquer le régime des fusions tel qu’il était en vigueur avant la loi de finances pour 2013 : la première année de sa création, la dotation d’intercommunalité serait calculée en fonction de la population et de la dotation d’intercommunalité par habitant la plus élevée par habitant perçue l’année précédente parmi les EPCI préexistants.

La commission des finances a jugé que ce régime dérogatoire n’avait pas lieu d’être et que la métropole d’Aix-Marseille-Provence devait se voir appliquer les règles de droit commun pour le calcul de sa dotation d’intercommunalité la première année suivant la fusion.

En conséquence, elle vous proposera un amendement allant dans ce sens, qui aurait pour effet de limiter l’augmentation de la dotation d’intercommunalité des EPCI du fait de la création de la métropole d’Aix-Marseille-Provence à 15 millions d’euros, au lieu des 34 millions d’euros prévus par le projet de loi. Ainsi, le montant à financer par les autres EPCI sera moins élevé. J’y reviendrai tout à l’heure. L’État, s’il veut faire de l’aménagement du territoire, peut contribuer au financement ; il n’est pas normal qu’il prélève les sommes nécessaires sur la dotation des autres collectivités territoriales !

 Huitièmement et enfin, les articles 43, 44 et 55 forment un ensemble particulier.

L’article 43 adapte les dispositions relatives à la dotation d’intercommunalité. L’article 44 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre les mesures techniques propres à compléter et à préciser les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables. L’article 55 précise les modalités de compensation financière des transferts de compétences à titre définitif inscrits dans le projet de loi. À ce stade, nous n’avons pas d’observation particulière à formuler à ce propos.

En revanche, au terme de cet aperçu des articles relatifs aux finances, je tiens à récapituler l’ensemble des conséquences financières de ce projet de loi, en particulier pour ce qui concerne les collectivités territoriales.

Tout d’abord, l’achèvement de la carte intercommunale – hors petite couronne francilienne –, au titre de la loi de 2010, représente un coût de 75 millions d’euros pour 2013 et de 100 millions d’euros en 2014. (M. Roger Karoutchi opine.)

En la matière, le présent projet de loi ajoute une charge de 37,5 millions d’euros par an pour 2015 et 2016, au titre de la petite couronne. Au titre de la grande couronne le montant était à l’origine de 5 millions d’euros par an, mais la commission des lois a supprimé ces crédits pour l’année 2015.

Ensuite, concernant la création des métropoles, j’ai déjà indiqué que Grand Paris Métropole constituait un sujet spécifique qui, a priori, ne pèserait pas sur l’enveloppe globale.

 Cependant, la métropole d’Aix-Marseille-Provence représentera, pour 2016, 34 millions d’euros, à prélever, en l’état actuel du texte, sur les dotations globales.

Pour la métropole de Lyon, ce coût est neutre.

 Enfin, pour les métropoles et communautés urbaines, ces sommes s’élèvent à 18 millions d’euros pour 2015 comme pour 2016.

Au total, le présent projet de loi pèsera sur les dotations d’intercommunalité pour un montant global que j’évalue à 145 millions d’euros, répartis sur les années 2015 et 2016. Cette estimation se fonde sur le texte tel qu’il résulte des travaux, très poussés, de la commission des lois avec qui, je le répète, la commission des finances a travaillé en parfaite osmose.

 

Mes chers collègues, quand on additionne la réduction de 1,5 milliard d’euros des crédits destinés aux collectivités territoriales – mesure récemment annoncée –, la péréquation horizontale et verticale, l’achèvement des schémas départementaux d’intercommunalité,…

… que je viens de mentionner, on aboutit à un total d’environ 250 millions d’euros. (MM. Gérard Larcher et Roger Karoutchi opinent.) Aux yeux de la commission des finances, il n’est pas possible d’imputer une somme si lourde sur la DGF des collectivités territoriales, sauf à plonger ces dernières dans de grandes difficultés.

Il nous paraîtrait donc normal que, dans les semaines à venir, une discussion s’amorce avec le Gouvernement pour déterminer ce qui, dans ce domaine, relève de l’aménagement du territoire et ce qui relève de la décentralisation. Il convient en effet de distinguer les crédits qui doivent être prélevés sur l’enveloppe globale des collectivités et les sommes qui doivent être imputées sur le budget de l’État !

 

 

 

Un effort, qui est à fixer – 150 millions ou 200 millions d’euros –, doit être fourni par le Gouvernement. Eu égard à la masse du budget, ce ne sont tout de même pas les collectivités territoriales qui creusent le déficit de la France !

À mon sens, il faut débattre de cette somme, faute de quoi le présent projet de loi pourrait être gravement handicapé, alors même que, jusqu’à présent, les commissions des lois et des finances du Sénat ont travaillé dans un souci de clarté, de bonne compréhension et de mise en mouvement, à l’opposé même de toute hostilité résolue.

Partager cette page sur

  • Générer en PDF
  • Suggérer
  • Haut de page

Navigation

eZ Publish - © Inovagora