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Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles : intervention de Jean-Jacques Filleul

Thématique : Collectivités territoriales

Date : 30 mai 2013

Type de contenu : Intervention

M. Jean-Jacques Filleul , rapporteur pour avis de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire.

Monsieur le président, mesdames les ministres, monsieur le président de la commission des lois, madame la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, monsieur le rapporteur, messieurs les rapporteurs pour avis, mes chers collègues, permettez-moi avant toute chose de saluer l’enthousiasme de notre rapporteur et le travail formidable qu’il a réalisé.

La commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire a souhaité se saisir pour avis de ce projet de loi puisqu’il touche à plusieurs aspects importants de son champ de compétence.

Elle s’est saisie des articles 3, 4 et 5 qui organisent la coordination entre les collectivités territoriales, que ce soit par la désignation de collectivités chefs de file, par la création des conférences territoriales ou par la mise en place d’un pacte de gouvernance.

Ces articles posent la question de l’équilibre entre la reconnaissance du fait métropolitain, qui est légitime, et la prise en compte du monde rural, qui ne l’est pas moins. Or le découpage du texte initial – excusez-moi d’y revenir, madame la ministre – a pu donner l’impression d’un oubli du monde rural. (Mme la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique acquiesce.) J’y  reviendrai.

Notre commission s’est aussi saisie de l’article 31, qui modifie le régime des métropoles, et de l’article 35, lequel concerne le transfert à l’établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre des pouvoirs de police en matière d’assainissement et de collecte de déchets.

La commission des lois nous a par ailleurs délégué au fond trois articles qui relèvent de notre compétence « transports » : les articles 15 à 17 sur le Syndicat des transports d’Île-de-France et la Société du Grand Paris.

Avant d’examiner en détail ces articles, notre commission vous a entendu, madame la ministre, et a procédé à un échange de vues général sur l’architecture de la réforme.

Si ce projet de loi ne constitue pas une révolution pour l’action publique locale, je m’en tiendrai à l’importance qu’il y a, à mes yeux, d’aboutir à une réforme utile.

Ce projet de loi, tel qu’il est présenté, comporte de réelles avancées pour la démocratie territoriale. Il améliore concrètement l’efficacité et la lisibilité des interventions des collectivités. C’est dans cet état d’esprit que nous avons examiné le texte.

Dans cette perspective, le travail réalisé par la commission des lois nous a semblé décisif, notamment en supprimant tout ce qui pouvait apparaître comme de nouvelles rigidités pour l’action des élus locaux. Elle a par exemple rendu plus souple l’organisation des conférences territoriales. Elle a aussi supprimé le pacte de gouvernance territoriale. Ce montage complexe était composé d’un ensemble de schémas d’organisation. Les élus, comme leurs services, auraient dû consacrer un temps considérable à son élaboration et à sa négociation, pour une plus-value incertaine par rapport aux schémas existants.

La commission des lois a, enfin, modifié les domaines de compétences des différents chefs de file, dans un souci de cohérence et de réalité.

Comment interpréter, en effet, le choix initial du Gouvernement qui faisait du bloc communal le chef de file de la qualité de l’air ? Hormis les plus grandes d’entre elles, les communes et les intercommunalités n’auraient pas eu les moyens d’assumer une telle charge. Notre commission se félicite donc de la nouvelle rédaction de l’article 3 adoptée par la commission des lois.

Cet exemple est malheureusement emblématique de l’oubli des réalités du monde rural, qui est le grand absent de ce texte. La reconnaissance du fait urbain est nécessaire, indispensable,…

 … et je l’appelais de mes vœux depuis longtemps. Mais elle ne saurait se faire indépendamment du monde rural, ou, pire encore, à son détriment.

C’est cette approche qui a conduit notre commission à adopter, à la quasi-unanimité, deux amendements visant à combler ces manques.

Le premier amendement intègre à la liste des membres de la conférence territoriale un représentant des communes rurales par département. La présence d’un représentant des communes de moins de 50 000 habitants par département, actuellement prévu, ne suffira pas à garantir la prise en compte des enjeux spécifiques du monde rural, tout le monde en convient aujourd’hui.

Le second amendement vise à créer, sur le même modèle que les pôles métropolitains, des pôles ruraux d’aménagement et de coopération.

 Cet outil devrait permettre la poursuite des démarches engagées par les pays et l’approfondissement des dynamiques territoriales existantes. Je pense notamment à la contractualisation nationale, régionale et départementale ; à l’emploi des fonds européens ; ou encore à la solidarité en matière d’ingénierie. Il s’agit aussi de permettre à la ruralité de vivre dans des espaces de projets modernes et innovants, impliquant les habitants et l’ensemble des acteurs locaux.

Notre compétence en matière de transports nous a également conduits à nous saisir d’un autre projet, tout aussi consensuel au sein de notre commission : je fais référence à la dépénalisation du stationnement payant (M. Louis Nègre applaudit.)…

Le stationnement est au cœur des politiques de mobilité durable. Or son cadre juridique actuel empêche la mise en place de politiques ambitieuses dans ce domaine. Plusieurs rapports récents, dont celui de notre collègue Louis Nègre, l’ont constaté.

Le caractère pénal de la sanction implique tout d’abord un montant uniforme des amendes sur l’ensemble du territoire – il est aujourd’hui de 17 euros. Ce montant paraît peu dissuasif dans certains territoires très denses, comme les grandes villes dans lesquelles les tarifs de stationnement sont élevés, alors qu’il est excessif dans de petites communes.

Ensuite, ces infractions ne peuvent aujourd’hui être sanctionnées que par des agents de la police nationale ou municipale assermentés à cet effet. Or leur nombre et leurs moyens ne leur permettent pas de remplir cette mission de façon satisfaisante. Il en résulte, il faut le dire, un sentiment d’impunité pour nombre de conducteurs.

Le circuit du recouvrement des amendes, enfin, est complexe. Il a été critiqué dans le rapport annuel de la Cour des comptes de 2010.

Ces dysfonctionnements sont connus et dénoncés depuis longtemps. Il était temps d’agir. (M. Louis Nègre opine.). C’est pourquoi la commission du développement durable vous proposera deux amendements en ce sens.

En ce qui concerne l’article 31, qui procède à la refonte du régime des métropoles « de droit commun », notre commission a émis un avis favorable à son adoption sans modification, car elle est satisfaite des améliorations que lui a apportées la commission des lois.

Le caractère volontaire de la création des métropoles, la souplesse introduite dans le transfert de certaines compétences du département à la métropole, le maintien à l’État des compétences en matière de logement qui relèvent de la solidarité nationale, l’élargissement des compétences économiques de la métropole et l’instauration d’une conférence métropolitaine des maires : voilà autant de modifications qui méritent d’être approuvées.

Par ailleurs, cette refonte du régime des métropoles « à dimension européenne » s’accompagne, à l’article 40 du projet de loi, dont votre commission ne s’est pas saisie pour avis, d’un élargissement du régime de la communauté urbaine aux villes qui n’atteignent pas le seuil démographique pour sa création, abaissé par la commission des lois à 400 000 habitants, mais qui exercent néanmoins certaines fonctions de commandement qui en font de véritables « métropoles régionales ». L’équilibre ainsi atteint entre métropoles, grandes ou moyennes, me paraît satisfaisant pour nos territoires. Monsieur le rapporteur et cher René Vandierendonck, il est très important d’avoir accepté d’aller dans ce sens. Une communauté d’agglomération forte qui rayonne sur son territoire pourra, si elle le souhaite, devenir une communauté urbaine. Il importe de travailler en réseau avec les grandes métropoles européennes.

J’en viens enfin aux articles 15 à 17 du projet de loi, pour lesquels notre commission a été saisie au fond.

L’article 15 résulte d’un mauvais découpage du texte initial en trois, et notre commission vous proposera donc sa suppression. En revanche, les articles 16 et 17 procèdent à une coordination utile pour l’organisation des transports en Île-de-France.

À l’origine, le réseau de transport public du Grand Paris, vous vous en souvenez, a été conçu de façon très indépendante, voire déconnectée du réseau existant géré par le Syndicat des transports d’Île-de-France.

Le précédent gouvernement avait voulu reprendre la main sur l’organisation des transports dans la région, en se substituant aux collectivités de toutes sortes.

Très rapidement, les limites de la création d’un réseau parallèle au réseau existant sont apparues. Un protocole d’accord a été signé entre l’État et la région en janvier 2011, reprenant des éléments communs à la fois au projet du Grand Paris et à Arc Express, le projet défendu par les collectivités de la région.

Le projet du Nouveau Grand Paris, présenté par le Premier ministre le 6 mars dernier, confirme cette approche. Il englobe, d’une part, des mesures d’amélioration du réseau existant et, d’autre part, le Grand Paris Express.

Cette approche intégrée impose une coordination effective, chacun le comprend aujourd’hui, entre le STIF et la Société du Grand Paris. Le STIF doit pouvoir s’exprimer, par exemple, sur le « coût de possession » de l’infrastructure une fois qu’elle est réalisée, ou sur les exigences de sécurité relatives à son exploitation... Or la loi relative au Grand Paris est quasiment muette à ce sujet.

Il convenait dès lors de combler ces lacunes.

L’article 16 du projet de loi précise que les missions du STIF, maître d’ouvrage « de droit commun » en matière de transports, s’exercent dans la limite non seulement des compétences de RFF, Réseau ferré de France, ou de la RATP, comme cela est déjà prévu, mais aussi de celles de la Société du Grand Paris. Il s’agit de prendre acte de la création de la Société du Grand Paris et de son rôle en matière d’investissement dans le domaine des transports en Île-de-France.

De manière complémentaire, l’article 17 modifie la loi relative au Grand Paris, afin d’associer davantage le STIF aux démarches réalisées par la Société du Grand Paris, et ce pour trois bonnes raisons : tout d’abord, pour suivre l’élaboration du ou des dossiers d’enquête publique précédant la déclaration d’utilité publique des projets d’infrastructures du Grand Paris ; ensuite, pour participer à l’élaboration de l’ensemble des documents établis par le maître d’ouvrage ; enfin, pour accompagner chaque étape du processus d’acquisition des matériels roulants, dont le STIF est le financeur.

Cette coordination devra se faire dans les meilleures conditions possibles pour ne pas allonger les délais de mise en œuvre des différentes étapes du projet. Pour avoir découvert celui-ci dans le cadre de l’examen de cette loi, je crois que les deux parties prenantes, que j’ai rencontrées, partagent le même objectif et la même volonté d’avancer en commun. Une association le plus en amont possible du STIF devrait en outre permettre d’éviter un certain nombre de blocages.

La commission vous propose donc d’adopter ces deux articles tels qu’ils nous sont proposés par le Gouvernement. L’enjeu du projet du Grand Paris est considérable – faut-il le rappeler ? Il doit désormais avancer rapidement dans de bonnes conditions, madame la ministre.

Au total, le texte du Gouvernement, largement modifié par la commission des lois, est porteur de progrès pour notre démocratie territoriale : il clarifie le rôle des différents acteurs territoriaux et recherche une cohérence accrue entre leurs interventions. Il se place en outre dans un contexte, que j’approuve, de confiance en l’intelligence des territoires et des élus.

Aussi, la commission du développement durable a émis un avis favorable à l’adoption de ce projet de loi, sous réserve, bien sûr, des amendements qu’elle vous présente.

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