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Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles : intervention de René Vandierendonck,

Thématique : Collectivités territoriales

Date : 30 mai 2013

Type de contenu : Intervention

M. René Vandierendonck , rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale :

Monsieur le président, mesdames les ministres, mes chers collègues, affirmons-le d’emblée, l’examen de ce texte était à la fois attendu et redouté. Redouté, parce que nous allions savoir s’il s’agissait bien d’un projet de loi de décentralisation, où l’ensemble des volets seraient discutés selon un calendrier parlementaire arrêté. Attendu, parce qu’on se doutait bien, monsieur le président du Sénat, que le moment était enfin venu de donner une suite positive aux engagements pris par le Président de la République lors de la clôture des états généraux de la démocratie territoriale, pour répondre aux attentes prioritaires des élus, venus ici même. Elles concernaient notamment la simplification des normes et le problème lancinant du statut de l’élu local. Avec l’inscription des deux propositions de loi d’initiative sénatoriale à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, vous avez apporté, mesdames les ministres, des réponses qui étaient extrêmement attendues. Je tiens à nouveau à vous en remercier.

Nous commençons donc par discuter d’un texte relatif aux métropoles et à l’organisation de l’action publique territoriale. Était-ce l’ordre d’examen souhaité par le Sénat ? Nous n’en ferons pas mystère : ce n’est pas l’ordre que nous aurions retenu.

L’important, cependant, est de pouvoir conserver un ordonnancement complet, sans oublier que les différentes articulations se retrouveront, puisqu’elles seront datées.

En la matière, j’entends encore le tout nouveau président de la mission commune d’information sur l’avenir de l’organisation décentralisée de la République, M. Jean-Pierre Raffarin, affirmer, ceux qui étaient là s’en souviennent, dans son discours d’investiture : « Il existe une pensée du Sénat en matière de décentralisation. » Effectivement, votre rapporteur et la commission des lois n’ont eu qu’un seul guide : retrouver – Edmond Hervé, qui est plus que légitime à s’exprimer sur le sujet, le rappellera également –, le corps de doctrine partagé, non hémiplégique, qui prévalait dès la création, en 2010, à Nice, de la première métropole. Un certain nombre de publications ont permis de lui donner corps, notamment le rapport d’information intitulé Faire confiance à l’intelligence territoriale ,  de Mme Gourault et de M. Krattinger  (M. le rapporteur brandit un exemplaire dudit rapport d’information), dans lequel je me suis plongé.

L’avantage, c’est que tous ceux qui étaient là en 2009 sont encore là aujourd’hui ! Ça aide quand on est un jeune sénateur, ballotté…… dans un Paris-Roubaix de la décentralisation , qui recèle des secteurs pavés en pagaille, y compris au point de départ, à Compiègne, où il est toujours possible de faire un faux départ en raison d’irrecevabilité.

Dès lors, balisons le terrain, en repérant quelques-uns des secteurs pavés. La liste que je m’apprête à vous donner n’est pas exhaustive. Mais nous aurons toute la discussion pour les évoquer, Mmes les ministres m’ayant affirmé d’entrée de jeu, je leur en donne acte, que le texte proposé par le Gouvernement était parfaitement amendable par le Sénat.

Pour autant, n’allons pas faire porter au Gouvernement la responsabilité de la nécessité du chef de file. (M. le rapporteur brandit une nouvelle fois le rapport « Faire confiance à l’intelligence territoriale » en regardant les travées de l’UMP.) J’ai de bonnes lectures, n’est-ce pas… N’allons pas non plus faire porter au Gouvernement la responsabilité de la composition minimale nécessaire à la conférence territoriale de l’action publique ou la recherche, par voie conventionnelle, sur un principe de stricte égalité entre les parties, et sans subordination d’une collectivité sur l’autre, d’une organisation de l’action publique. Je peux vous dire où, quand et comment plusieurs parmi vous sont intervenus et ont écrit sur ces sujets. En la matière, il faut tout de même être clair !

Empruntons donc quelques secteurs pavés, au nom, bien sûr, de la commission.

Le premier d’entre eux est celui du chef de file. La Cour des comptes estimait, en 2009, que « la notion de chef de file est apparue comme un instrument d’ordre et de mise en cohérence », qui permet de « remédier […] à l’éclatement des compétences décentralisées et à l’intangibilité de leur répartition ».

Ainsi, la notion de chef de file permet d’introduire une meilleure coopération entre les collectivités territoriales, en favorisant une coordination de leurs compétences et de leurs politiques publiques sur un territoire donné.

Pourtant, nous avons pu le constater en commission des lois, cette notion est encore mal comprise. Nous nous sommes donc tournés non seulement vers l’article 72, alinéa 5, de la Constitution… mais aussi vers la décision du Conseil constitutionnel du 24 juillet 2008 sur la loi relative aux contrats de partenariat, qui précise de façon non équivoque que le chef de file « organise » – et non « détermine » (M. Roger Karoutchi opine.) – les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités territoriales. Selon le rapport sénatorial, il joue un rôle d’impulsion, mais ne dessaisit en aucun cas qui que ce soit de la compétence dont il est titulaire. (Bravo ! au banc des commissions.) Son rôle est d’organiser sur une base strictement égalitaire une coordination et une coopération entre collectivités. Je voulais insister avec force sur ce point, qui a été, pour la commission des lois, un secteur pavé important.

Un autre secteur pavé est le pacte de gouvernance territoriale. Quand la décentralisation se met en marche, c’est une victoire de l’émancipation, la fin de la tutelle aux « incapables majeurs », comme on disait à l’époque. Aujourd’hui, il est évident que plusieurs personnes, et pas seulement dans cette enceinte, ont interprété – je ne dis pas que c’était prémédité – les mesures du pacte de gouvernance comme un système de bonus-malus laissant augurer, au mieux, qu’on était passé « de la tutelle à la curatelle ».

Sur ce point, la commission des lois, je tiens à le dire sans équivoque, tout en reconnaissant la nécessité d’une conférence territoriale allégée, mais dont la composition minimale, monsieur Mézard, tiendrait compte, notamment, de la représentation du monde rural, a estimé, en vertu du principe de libre organisation, que cette conférence territoriale pouvait faire le choix de décider ou non de l’opportunité, par voie de convention, d’organiser une compétence. La commission a mis de côté, hier soir, la question du chef de file sur la compétence tourisme, se demandant si la sagesse n’était pas, finalement… comme cela a été fait en 2010 – vous le constatez, monsieur Gaudin, j’ai de bonnes références –, de conserver des compétences partagées, comme pour le sport et la culture.

J’en viens aux métropoles. Les travaux de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation disent de manière non équivoque – M. Hervé s’en fera tout à l’heure l’écho – qu’il faut se fier, si possible, à une approche fonctionnelle de la métropole et du rôle qu’elle joue par rapport au degré d’intégration des compétences intercommunales et du projet de territoire, celui-ci ne s’arrêtant d’ailleurs pas nécessairement aux frontières de l’EPCI. Par exemple, il y a 88 000 habitants de la région Nord–Pas-de-Calais qui habitent en dehors du territoire de la métropole, mais qui y travaillent.

C’est ça une métropole. Cela suppose à la fois une certaine taille critique – vous l’avez tous dit – et un certain degré d’intégration des fonctions urbaines et des compétences. Au sens de la DATAR, une métropole doit pouvoir « relever les enjeux de la compétitivité internationale en Europe ». En effet, même si je suis le premier à penser que c’est bien dans le développement de l’innovation liée à la recherche et à l’enseignement supérieur que se trouvent les gisements d’emploi de demain, j’estime qu’une telle exigence de compétitivité économique doit se conjuguer, j’insiste beaucoup sur ce point, avec une exigence de cohésion sociale.

Lorsque je suis à Roubaix, il ne faut pas croire qu’on m’arrête dans la rue pour me demander ce que je compte faire pour ce qui concerne la métropole lilloise.

Dans la mesure où nous avons aujourd’hui dans la métropole lilloise des pôles de compétitivité et, à côté, des quartiers d’habitation résultant de la politique de la ville, on peut se demander quelles conditions permettront à la croissance de la métropole d’être « inclusive », pour reprendre un terme utilisé à Bruxelles… c'est-à-dire d’avoir des retombées sur la population locale ? J’insiste sur cette double intégration, économique et sociale, très importante pour comprendre le débat sur la métropolisation. À cet égard, je remarque que, dans le projet de loi, la seule métropole bénéficiant d’un « m » majuscule soit celle de Lyon. C’est certainement calligraphique !

 

 

Nous aurons un débat sur le nombre des métropoles, sujet qui constitue, en soi, un secteur pavé. Hier, j’ai été autorisé par la commission des lois à déposer un amendement visant à retenir un nombre limité de métropoles que le Sénat a toujours appelé de ses vœux, tout en permettant un ajustement.

Pour que la question de la métropole dite de droit commun se pose dans de bons termes, celle-ci doit rester une intercommunalité à part entière. Si elle est de droit commun, il n’est pas question, aux yeux de la commission des lois, de prévoir une automaticité de sa création, la loi décidant d’attribuer ou non le statut de métropole. Excepté Paris, Lyon et Marseille, nous souhaitons que les métropoles de droit commun soient créées suite à un accord des communes membres à la majorité qualifiée. Je tenais à le préciser car ce point a également fait l’objet d’une discussion extrêmement longue en commission des lois hier soir.

S’agissant de Paris 

Je vais vous mettre à l’aise : M. Dallier possède un allié auquel il ne s’attendait pas nécessairement. ( Il  s’agit de M. Claudy Lebreton, président de l’Assemblée des départements de France, que nous avons entendu dans le cadre des auditions organisées par la commission. M. Claudy Lebreton refuse, et la commission le rejoint sur ce point, un démantèlement obligatoire des compétences du département destinées à être transférées, à la demande, aux métropoles, estimant qu’une délégation ou un transfert de compétences ne peut se faire que sur une base conventionnelle ? Néanmoins, il admet qu’une formule d’intégration, comme celle que vous défendrez, monsieur Dallier… a également sa cohérence.

 

En attendant, j’attire votre attention sur le fait que le choix fait par le Gouvernement, à savoir un syndicat mixte, n’interdit pas une évolution future, tout en priorisant et recentrant sur le logement les compétences du Grand Paris-métropole. Ce choix me paraît parfaitement judicieux.

Le maire de Lyon rappelait que, chaque année, sa communauté urbaine – elle l’est encore à ce jour – produit 10 000 logements et que si la fameuse unité urbaine de Paris adoptait, elle aussi, ce rythme, la production de logements s’en trouverait plus que doublée.

Dans la mesure où le logement est une priorité absolue pour la future métropole, cela doit nous motiver pour permettre sans délai la mise en œuvre de sa compétence pour l’élaboration d’un programme local de l'habitat et permettre effectivement à ce syndicat mixte de pouvoir fonctionner dans les meilleurs délais, en dépit de l’irrecevabilité qui lui a été opposée dans sa formule transitoire.

Concernant la métropole de Lyon, la commission a unanimement estimé que l’exemple lyonnais devait être sinon suivi, à tout le moins étudié et faire l’objet d’une réflexion complémentaire.

Mesdames les ministres, tard dans la soirée, hier, il est apparu en commission que sur deux catégories de dispositions en particulier, à savoir le régime électoral à terme et les modalités concrètes de fonctionnement financier, il était absolument nécessaire et indispensable que le Gouvernement rencontre officiellement et ensemble MM. Collomb et Mercier, quels que soient les contacts que vous ayez pu avoir antérieurement. C’est la condition pour que la commission puisse continuer à avancer et c’est pourquoi je vous le demande solennellement en son nom.

S'agissant de Marseille, nous avons œuvré avec pragmatisme et essayé d’accorder un délai supplémentaire à la concertation. Pour ne pas qu’on puisse dire que le Sénat s'attribue le beau rôle, je tiens à préciser que nous avons agi en parfait accord avec les ministres ici présentes, que je remercie, qui ont accepté que cette concertation prenne la forme d’une conférence des maires constituée dès la promulgation de la loi. L’objectif est de faire en sorte qu’Aix-Marseille-Provence, à l’instar de la métropole de Lyon, collectivité territoriale sui generis  respectant les communes membres, devienne un établissement public de coopération intercommunale sui generis  où seules les strictes compétences de caractère stratégique lui seraient déléguées. En revanche, les compétences non stratégiques seront exercées par les maires en leur qualité de représentant du conseil de la métropole. L’ensemble de ce dispositif sera élaboré, madame Joissains, en étroite concertation avec les maires. Il s’agit là de garantir, avec la participation effective de l’ensemble des maires, un haut niveau de déconcentration des compétences opérationnelles au niveau des conseils de territoires.

Je vous remercie, mesdames les ministres, et vous aussi, monsieur le président Sueur, d'avoir permis que cet objectif soit atteint grâce aux efforts à nul autre pareils que vous avez déployés.

Enfin, monsieur Collombat, sans que nous empiétions sur les deux prochains textes de décentralisation, dont le calendrier d’examen est désormais fixé, nous avons mis en chantier, avec l'accord du Gouvernement, que je remercie, une disposition très attendue par l’ensemble de nos collègues, à savoir le développement d'un nouveau concept de pôle métropolitain qui s'intéresserait au tissu rural.

Pour conclure, monsieur le président, je veux dire que ce texte n’a pas pour but de galvauder le concept de métropole. En revanche, pour valoriser la croissance du fait métropolitain, nous avons tenu à y introduire une disposition dérogatoire aux règles de constitution des communautés urbaines en supprimant la seule condition de seuil démographique afin de permettre aux actuelles communautés d'agglomération de se transformer en communautés urbaines et de remplir ainsi leur fonction de « métropoles régionales ».

Pour ce faire, mesdames les ministres, encore faut-il que vous conceviez que les moyens financiers nécessaires pour une telle réforme de l'aménagement du territoire ne soient pas déduits de l’enveloppe normée de la dotation globale de fonctionnement, qui enregistre une baisse. Ce serait élégant.

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