Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je le dis clairement d'emblée, en matière carcérale, s'agissant de la France, je suis un pessimiste actif.

Voilà cinquante-cinq ans que j'ai, pour la première fois, mis les pieds dans la maison d'arrêt de Fresnes, comme avocat stagiaire, venu en mobylette et trempé de pluie. Cela fait trente-cinq ans que je ne cesse de lutter pour l'amélioration des prisons. Je n'ai pas le sentiment que, dans ce domaine, les nombreux efforts que j'ai vus autour de moi, portés par tant de femmes et d'hommes de coeur, aient véritablement abouti à ce que nous souhaitions.

Il y a trop d'exemples de rapports internationaux, trop de constats faits par les commissions parlementaires, pour ne pas s'interroger sur la condition singulière du monde carcéral en France, en dépit de tous les efforts accomplis par les personnels pénitentiaires. Ceux-ci, je tiens toujours à le rappeler, assument, au sein de notre société, une fonction très difficile, dans des conditions souvent pénibles, parfois dangereuses, mais dont la communauté nationale ne leur sait pas suffisamment gré.

Pourquoi ce pessimisme en ce qui concerne la mesure qui nous est soumise ? Il suffit, à cet égard, de prendre le calendrier, car ce n'est pas d'hier que, de toute part, on réclame l'instauration d'un contrôle général des prisons, tant s'en faut !

En 1998 - cela fera bientôt dix ans -, la demande a été formulée, pour la première fois, par l'Observatoire international des prisons, à la suite des événements de Beauvais.

Nous avons eu, depuis lors, de nombreux rapports parlementaires.

Ainsi, en 2001, l'excellent rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, présidée déjà par M. Hyest, intitulé : « Prisons : une humiliation pour la République ».

L'Assemblée nationale, sous la présidence de notre ami M. Mermaz, a également déposé un long rapport à ce sujet, concluant à la nécessité d'instaurer un contrôle général des prisons.

Par ailleurs, à la demande de Mme Guigou, alors ministre de la justice, la mission présidée par M. Guy Canivet, Premier président de la Cour de cassation, a déjà dressé un tableau de la situation et défini les conditions de l'institution d'un contrôleur général des prisons.

Pour autant, les différentes propositions de loi qui ont été déposées, celle de M. Hyest, votée à l'unanimité par le Sénat en 2001, celle de Mme Lebranchu, en 2004, ont-elles prospéré ?

On trouve toujours du temps pour faire une succession de lois sur la récidive, afin d'accroître à coup sûr la surpopulation carcérale, mais jamais pour faire venir devant le Parlement le texte que nous demandions, à savoir une grande loi pénitentiaire, qui réglerait notamment la question du contrôle extérieur - c'est nécessaire - des prisons et, plus généralement, des lieux de détention.

Aujourd'hui, nous sommes enfin saisis de ce texte ! Je souligne l'adverbe « enfin » car cette mesure marque le terme d'une longue attente et elle est consécutive à une pression internationale et aux engagements internationaux pris par la France.

Notre éminent collègue M. Othily, qui consacre, avec beaucoup de coeur, un temps considérable à ces questions pénitentiaires - et on doit l'en remercier ! -, a rappelé que notre pays avait fait l'objet de rapports internationaux extrêmement critiques, d'où l'« humiliation pour la République » évoquée par le rapport du président Hyest.

Je souligne qu'il existe une déclaration, remontant à 1998 - bientôt dix ans ! - du Parlement européen, demandant à tous les États membres de procéder à l'instauration d'un tel contrôle et que, à son tour, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a formulé une telle recommandation en 2004.

En définitive, si nous sommes saisis aujourd'hui par Mme le garde des sceaux - et nous lui en savons gré -, c'est tout de même parce que la France est tenue par des obligations internationales.

En effet, La France a enfin signé, en 2005, le protocole additionnel à la convention des Nations unies de 2002 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. La France s'étant engagée à le ratifier avant la fin du premier semestre de 2008, il lui fallait bien instaurer ce contrôle.

Tenue par ses obligations internationales, ayant attendu si longtemps après tant de sollicitations, de demandes provenant de tous les côtés - magistrats, avocats, organisations professionnelles, y compris l'administration pénitentiaire elle-même -, la France envisage enfin d'instituer ce contrôleur général, à compétences étendues.

Certes, nous nous en réjouissons, mais le texte qui nous est présenté avance trop frileusement vers ce que doit être ce contrôle.

Très simplement, quelles sont les conditions pour qu'un tel contrôle soit efficace ?

Condition évidente : l'indépendance de l'autorité administrative indépendante qui exerce le contrôle. Cela est assuré. Mais cette indépendance doit s'accompagner de pouvoirs et d'une saisine larges. Nous aurons l'occasion de faire quelques observations sur cette dernière.

Trois exigences sont essentielles pour que ce contrôleur général puisse effectivement assumer la mission qui lui est impartie, faute de quoi cette instance ne serait qu'un trompe-l'oeil ou un placebo.

C'est donc à la mesure des qualités et des exigences que je vais énumérer que nous saurons si nous sommes en présence de la simple satisfaction formelle à une exigence internationale ou de la volonté politique, réclamée depuis si longtemps, d'instaurer en France un véritable contrôle des lieux de détention, pour en finir avec une situation que nous connaissons tous et qui a été unanimement dénoncée sur toutes les travées tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale.

Il s'agit, en premier lieu, de l'autorité de la personne qui assumera cette haute fonction. À cet égard, si le texte fixe les conditions juridiques de la nomination, il ne formule pas d'exigence, supposant que cela ira de soi et que l'on dépassera le célèbre vers de Voltaire, selon lequel « l'amitié d'un grand homme est un bienfait des dieux ».

Nous en sommes convaincus, mais je préfère, pour ma part, rappeler l'exigence figurant précisément dans la Convention internationale que j'évoquais à l'instant et aux termes de laquelle les membres sont « choisis parmi des personnalités de haute moralité ayant une expérience professionnelle reconnue dans le domaine de l'administration de la justice, en particulier en matière de droit pénal et d'administration pénitentiaire ou policière, ou dans les divers domaines ayant un rapport avec le traitement des personnes privées de liberté ». Telle est la première exigence.

En deuxième lieu, cette personnalité étant nommée par décret du Président de la République, et non pas en Conseil des ministres, ce qui poserait des problèmes de loi organique, il est normal que soit recueilli l'avis préalable des deux commissions compétentes du Sénat et de l'Assemblée nationale, ce qui ne fait qu'anticiper sur la volonté proclamée du Président de la République. Nous ne sommes pas allés jusqu'à l'exigence de l'avis conforme ; la tentation était pourtant là ! Ainsi, le Parlement pourra exercer, non pas son droit de contrôle, mais, à son tour, son droit de participer à la nomination d'une autorité qui aura un tel rôle à jouer au regard des libertés individuelles.

Ce point viendra en discussion tout à l'heure et nous verrons ce qu'il adviendra, y compris en ce qui concerne l'avancée que nous souhaitons et selon laquelle la décision doit être prise à la majorité des trois cinquièmes des membres de la commission, et non pas à la majorité simple.

Par ailleurs, au-delà de l'autorité ainsi attachée, par ses qualités personnelles, son autorité morale et son expérience, au contrôleur, il faut reconnaître à celui-ci des pouvoirs qui lui permettent d'assurer effectivement sa mission. C'est en effet au regard de la détermination de ces pouvoirs que l'on prend la mesure de la vérité de la volonté politique d'assurer ce contrôle externe des lieux de détention.

J'ai évoqué la frilosité du texte sur bien des points, et contre laquelle s'inscrivent déjà des amendements que la commission des lois a déposés. Nous les soutiendrons, nous irons plus loin, la discussion naîtra. Je le dis clairement : le contrôleur doit disposer du pouvoir de se rendre à son gré dans les établissements qu'il doit contrôler. On n'imagine pas qu'il donne un préavis solennel et, comme le réviseur de Gogol, prévienne des mois à l'avance de son arrivée ! Non seulement il doit avoir absolue liberté d'accès, non seulement il doit être sûr de pouvoir s'entretenir librement avec toute personne susceptible de l'éclairer, mais se posera la question difficile, et pourtant importante, de l'accès à tous les documents. Je rappelle que le contrôleur général sera tenu par le secret professionnel - ce qui, on le reconnaîtra, est la moindre des obligations -, mais que l'on ne saurait, à notre sens, lui opposer quelque secret que ce soit, et même le secret médical.

Je donne simplement un exemple : qu'il y ait allégation, suspicion ou constat de violences subies par un détenu de la part d'un autre détenu ou des personnels pénitentiaires, comment savoir si le fait allégué est exact sinon en se référant d'abord aux documents médicaux qui établissent la réalité des violences subies ? Dire que, au nom du secret médical, ce sera impossible me paraît une erreur, comme ce le serait également dans les établissements psychiatriques s'agissant, par exemple, de l'usage des ceintures de contention.

Dans un tel domaine, le contrôleur doit bénéficier de la plus grande ouverture. Il ne peut pas être question d'un contrôle partiel, limité, contraint du fait d'une autorité qui doit à l'inverse garantir, enfin ! et l'administration de soupçons injustifiés, et les détenus des menaces que parfois ils sentent poindre sur eux, pour ne pas parler de la réalité des violences et des atteintes qu'ils subissent et qui tiennent à la surpopulation carcérale.

Enfin, en troisième lieu, il faut au contrôleur non seulement l'autorité personnelle, non seulement les pouvoirs dont nous déterminerons l'étendue, mais aussi les moyens. Car rien ne relève plus de l'hypocrisie que de faire naître des institutions dépourvues des moyens de réaliser leur mission, comme, hélas ! aujourd'hui la CNIL à juste titre le fait savoir. Il est là de notre devoir de souligner que par exemple en Angleterre, où il existe pour les seules prisons un service compétent, près de quarante contrôleurs sont placés sous les ordres de l'inspecteur général. Cela veut dire pour la France, où le champ d'activité, avec 5 500 lieux à contrôler, est plus large, au moins une soixantaine, peut-être quatre-vingts contrôleurs assistant le contrôleur indépendamment des autres services.

C'est dire qu'il faut un budget, et je souhaiterais, puisque, à cet égard, nous n'avons pas d'information précise, que, au moins dans les grandes lignes, Mme le garde des sceaux nous fasse savoir quel budget prévisionnel a été élaboré pour cette administration, pour ce contrôleur. Car, sinon, encore une fois, nous serions en présence d'un faux-semblant, d'une hypocrisie à laquelle je ne peux pas croire.

Enfin, et je conclurai sur ce point, quand ce contrôleur aura été instauré, ce n'est pas pour autant que la situation des établissements pénitentiaires et des lieux de détention sera transformée. Certes, il veillera à ce qu'il n'y ait pas d'atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine, cela est bien, cela est juste. Par ailleurs, grâce aux recommandations qu'il formulera - et je sais que la direction de l'administration pénitentiaire y est sensible -, il promouvra des réformes que tous souhaitent et soulignera des défauts ou des manques auxquels il doit être remédié. Mais ce n'est pas suffisant ! Tout est à faire encore, et nous attendons avec impatience la grande loi pénitentiaire depuis trop longtemps différée et qui, j'en suis sûr, fera l'objet dans cet hémicycle d'une attention et d'un débat particulièrement soutenus.

Il n'y a pas d'espérance possible d'avoir une condition digne de la France dans les prisons aussi longtemps que ne seront pas respectés trois principes impératifs.

Le premier est que la prison est l'ultime recours, et non la première défense pénale. Car nous savons tous par deux siècles d'expérience que la prison, telle qu'elle est dans sa promiscuité, sa surpopulation et ses conditions, est le foyer de la récidive et l'école du crime. Alors, méfions-nous, ne cédons pas à la tentation du tout-carcéral, refusons autant que nous le pouvons le recours à la prison et espérons que nos magistrats sauront, à cet égard, résister à la pression, parfois, de l'opinion publique.

Le deuxième principe est que celui qui est détenu n'en demeure pas moins un être humain et un citoyen titulaire de tous ses droits fondamentaux - c'est d'ailleurs la raison d'être du contrôle instauré aujourd'hui. Prison, certes ; privation de liberté, certes ; dans quelques cas extrêmes, déchéance de certains droits, certes. Mais tous les autres droits sont siens et, précisément, c'est au contrôleur de veiller à ce qu'ils puissent être respectés et exercés.

Enfin, le troisième principe, trop souvent perdu de vue lui aussi, est que l'on sort toujours, ou presque, de prison et qu'il est du devoir, du premier devoir de l'administration pénitentiaire et, au-delà, de nous tous de faire en sorte que, dans toute la mesure possible, la prison prépare la réinsertion, précisément parce que le prisonnier est appelé à sortir, à regagner la société des femmes et des hommes libres, et qu'il lui faudra bien pouvoir retrouver sa place : la sortie « sèche », on le sait, est toujours désastreuse en termes de récidive, et les aménagements multiples de peine qu'évoquait M. Othily sont là pour y parer.

Je souhaite que ces impératifs soient au coeur de la loi pénitentiaire qui nous sera présentée : à coup sûr, si elle est telle que nous l'espérons, celle-ci marquera un grand progrès par rapport à deux siècles que j'ai trop étudiés de rapports singuliers entre la communauté nationale et ses prisons, rapports qui appellent bien des réflexions dont toutes ne sont pas, croyez-moi, à l'honneur de notre société.